Региональное
Законодательство
Республика Татарстан

Определение Верховного суда Республики Татарстан от 30.05.2013 N 33-6032/2013 <О признании решения Совета муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан N 130 от 2 мая 2012 года "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции" противоречащим закону полностью>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 мая 2013 г. № 33-6032/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Гафарова Р.Ф.,
судей Сальниковой М.М., Горшунова Д.Н.,
при секретаре судебного заседания Шараповой А.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Горшунова Д.Н. гражданское дело по апелляционной жалобе Главы администрации Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан на решение Камско-Устьинского районного суда Республики Татарстан от 22 марта 2013 года, которым постановлено:
заявление прокурора Камско-Устьинского района Республики Татарстан к Совету муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью, удовлетворить.
Признать решение Совета муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан № 130 от 2 мая 2012 года (в редакции решения № 155 от 12 ноября 2012 года) "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции" противоречащим закону полностью со дня вступления решения в законную силу.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя Главы администрации Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан Бисярину М.А. в поддержку апелляционной жалобы, прокурора Бабичева И.С., возражавшего против ее удовлетворения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, представленного прокурором Камско-Устьинского района Республики Татарстан, судебная коллегия

установила:

прокурор Камско-Устьинского района Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании нормативного правового акта, принятого Советом муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан (далее - Совет), противоречащим закону полностью.
В обоснование заявленных требований указано, что в ходе проведенного прокуратурой мониторинга действующих муниципальных нормативных правовых актов установлено, что Советом 2 мая 2012 года было принято решение № 130 "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции". Текст решения опубликован в газете "Волжские зори" от 23 ноября 2012 года № 92, а также размещен на официальном сайте Камско-Устьинского муниципального района.
Прокурор полагает, что указанный муниципальный нормативный правовой акт не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку издан с превышением полномочий Представительным органом местного самоуправления, а не местной администрацией (Исполнительным комитетом).
Кроме того, на момент принятия решения Совета от 2 мая 2012 года не был утвержден Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации по Камско-Устьинскому району Республики Татарстан.
В судебном заседании прокурор заявленные требования уточнил, просил суд признать решение Совета муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан № 130 от 12 ноября 2012 года (в редакции решения № 155 от 12 ноября 2012 года) "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции" противоречащим закону полностью со дня вступления решения в законную силу.
Представитель заинтересованного лица - Совета - Бисярина М.А. требования прокурора не признала, пояснив суду, что Совет принял данную Программу в пределах своей компетенции на основании закона.
Суд вынес решение в вышеприведенной формулировке.
С решением суда заинтересованное лицо не согласилось, в апелляционной жалобе ставит вопрос о его отмене, поскольку оспариваемое прокурором решение было принято в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом Камско-Устьинского муниципального района.
Кроме того, в разработке и принятии Районной антикоррупционной программы принимала участие и прокуратура Камско-Устьинского района, представившая экспертное заключение о соответствии оспариваемого акта действующему законодательству.
Судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Согласно пунктам 1 и 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; нарушение или неправильное применение норм материального или норм процессуального права.
На основании пункта 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в структуре органов местного самоуправления выделяются отдельно Представительный орган муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Пунктом 4 части 10 статьи 35 Закона установлено, что в исключительной компетенции Представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.
Аналогичное полномочие воспроизведено в пункте 5 статьи 29 Устава Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан.
В силу части 2 статьи 47 данного Федерального закона муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Частью 3 данной статьи предусмотрено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается Уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации" к бюджетным правоотношениям отнесены: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Как следует из содержания части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Указанное положение редакцией Федерального закона от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ не изменялось и действовало как в период принятия, так и на момент оспаривания решения Совета от 2 мая 2012 года.
Согласно положениям части 4 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в редакции от 7 мая 2013 мая) органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
В силу пункта 2 статьи 6 указанного Федерального закона профилактика коррупции осуществляется путем антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Пунктом 4 статьи 9 Закона Республики Татарстан от 4 мая 2006 № 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" (в редакции от 19 января 2010 года) предусмотрено, что муниципальные антикоррупционные программы разрабатываются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан об органах местного самоуправления.
В пункте 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 августа 2011 № 687 "Об утверждении Комплексной республиканской антикоррупционной программы на 2012 - 2014 годы" (в редакции от 17 августа 2012 года) предложено органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан принять муниципальные антикоррупционные программы на 2012 - 2014 годы, руководствуясь Программой.
В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Устава муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан Совет района является постоянно действующим коллегиальным Представительным органом местного самоуправления.
Как следует из разъяснения, данного в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
При это указано, что если судом будет установлено, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Судом установлено, что Советом муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан 2 мая 2012 года было принято решение № 130 "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции". Текст решения опубликован в газете "Волжские зори" от 18 мая 2012 года № 38 (изменения в Программу опубликованы в газете "Волжские зори" от 23 ноября 2012 года № 92), а также размещен на официальном сайте Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан.
Анализ вышеприведенных норм законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан позволяет сделать вывод о том, что действующие федеральные нормативные правовые акты устанавливают различную компетенцию органов местного самоуправления в зависимости от содержания и особенностей принимаемых программ.
Исходя из буквального толкования положений, закрепленных в пункте 4 части 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к исключительной компетенции Представительного органа местного самоуправления относится принятие и утверждение программ развития муниципального образования. В то же время исходя из системного толкования правовых норм, закрепленных в статьях 1 и 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, полномочия местной администрации муниципального образования по утверждению муниципальных программ распространяются на отношения, связанные с формированием доходов и расходованием бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Районная антикоррупционная программа Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан на 2012 - 2014 годы (в новой редакции), утвержденная оспариваемым решением Совета, по своему содержанию не может быть отнесена к программам, в которых затрагиваются бюджетные правоотношения, поскольку в ее содержании отсутствуют положения, связанные с доходной и расходной частями бюджета, использованием и распределением финансовых средств.
В соответствии с указанными в Программе целями и задачами она направлена на противодействие коррупции во всех сферах деятельности государственных и общественных институтов в Камско-Устьинском районе, и содержит план организационных мероприятий, осуществляемых для достижения указанных целей и решения задач. Следовательно, к рассматриваемым отношениям положения статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяться не могут.
На основании изложенного судебная коллегия соглашается с доводом апелляционной жалобы о том, что на основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия по принятию указанной Муниципальной программы принадлежат Представительному органу муниципального образования - Совету Камско-Устьинского муниципального района Республики Татарстан. В этой связи вывод суда о том, что Совет не был полномочен принимать указанную Программу, основан на неверном толковании действующих правовых норм.
Указание апеллятора на то, что прокуратура Камско-Устьинского района Республики Татарстан принимала участие в разработке и принятии данной Антикоррупционной программы, судебная коллегия отклоняет, поскольку действующим законодательством полномочия по принятию программ возложены не на органы прокуратуры, а на органы местного самоуправления.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и был применен закон, не подлежащий применению, в связи с чем решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 199, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Камско-Устьинского районного суда Республики Татарстан от 22 марта 2013 года по данному гражданскому делу отменить и принять по делу новое решение.
В удовлетворении заявления прокурора Камско-Устьинского района Республики Татарстан о признании решения Совета муниципального образования "Камско-Устьинский муниципальный район" Республики Татарстан № 130 от 2 мая 2012 года (в редакции решения № 155 от 12 ноября 2012 года) "О Районной антикоррупционной программе Камско-Устьинского муниципального района на 2012 - 2014 годы в новой редакции" противоречащим закону полностью со дня вступления решения в законную силу - отказать.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в шестимесячный срок в кассационном порядке.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------