Региональное
Законодательство
Республика Татарстан

Решение Верховного суда Республики Татарстан от 26.04.2013 N 3-11/13 <О признании недействующим Постановления КМ РТ от 19.01.2013 N 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района">

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 апреля 2013 г. № 3-11/13

Верховный суд Республики Татарстан в составе:
председательствующего судьи Сальниковой М.М.,
при секретаре судебного заседания Замалетдинове А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 января 2013 г. № 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района",

установил:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 января 2013 г. № 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района" (далее - Постановление) земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 8,1372 гектара в Балтасинском муниципальной районе, находящийся в государственной собственности, согласно кадастровому паспорту с кадастровым номером 16:12:17 06 02:153 включен в границы д. Ярак-Чурма для жилищного строительства.
Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании Постановления противоречащим федеральному законодательству, поскольку на момент его принятия Кабинет Министров Республики Татарстан не обладал полномочиями по включению земельных участков в границы населенных пунктов.
В судебном заседании представитель прокурора Республики Татарстан - Шакирова З.М. поддержала заявление по изложенным в нем основаниям, просила признать Постановление противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу.
Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан Воронина Е.А. с заявлением прокурора не согласилась, изложив свою позицию в письменных возражениях. В судебном заседании пояснила, что заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта поступило в Кабинет Министров Республики Татарстан до 31 декабря 2012 г. и подлежало рассмотрению в двухмесячный срок, так как установленных законом оснований для отказа в рассмотрении ходатайства и для отказа в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта не имелось. Кроме того, принятие Постановления было обусловлено необходимостью предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в целях реализации Закона Республики Татарстан от 18 ноября 2011 г. № 90-ЗРТ "О внесении изменений в Земельный кодекс Республики Татарстан", признание Постановления недействующим может привести к невозможности осуществления этими гражданами своих прав.
Выслушав пояснения представителей прокурора и Кабинета Министров Республики Татарстан, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Пунктом 1 Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 января 2013 г. № 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района" принято предложение Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, Исполнительного комитета Шубанского сельского поселения Балтасинского муниципального района о включении земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 8,1372 гектара в Балтасинском муниципальной районе, находящегося в государственной собственности, согласно кадастровому паспорту с кадастровым номером 16:12:17 06 02:153 в границы д. Ярак-Чурма для жилищного строительства.
Пунктом 2 Постановления филиалу федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Татарстан, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан предложено в установленном порядке внести соответствующие изменения в документы государственного кадастра недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Постановление официально опубликовано в "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" от 1 февраля 2013 г. № 9.
Включение вышеуказанного земельного участка, находящегося в государственной собственности, в границы населенного пункта и обусловленный этим перевод из одной категории в другую влекут правовые последствия в виде изменения правового режима земельного участка, то есть рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц. Следовательно, оспариваемое Постановление обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт.
Прокурор Республики Татарстан считает Постановление противоречащим федеральному законодательству как принятое за пределами срока, в течение которого исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлялось такое полномочие.
Проверяя законность оспариваемого акта, суд исходит из того, что пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
По общему правилу, предусмотренному подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации, установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
В соответствии со статьями 24 и 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения (городского округа), схема территориального планирования муниципального района утверждаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.
Статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) предусмотрен специальный порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов, исключения земельных участков из границ населенных пунктов.
Так, до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 г., до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, расположенных на территории Московской области, но не позднее 31 декабря 2014 г., для обеспечения использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства не позднее 31 декабря 2016 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (часть 1 статьи 4.1 Федерального закона).
При наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 31 декабря 2012 г., при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов, расположенных на территории Московской области, до 31 декабря 2014 г., а для обеспечения использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства до 31 декабря 2016 г. может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей (часть 1.1 статьи 4.1 Федерального закона).
Таким образом, законодательством предусмотрено два правовых механизма включения земельных участков в границы населенных пунктов: путем утверждения генерального плана поселения, схемы территориального планирования муниципального района (внесения изменений в указанные документы территориального планирования), осуществляемого соответствующим представительным органом местного самоуправления, либо путем принятия решения исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по правилам вышеприведенной статьи.
Однако как до утверждения, так и после утверждения документов территориального планирования предоставленное исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие на включение земельных участков в границы населенных пунктов по правилам статьи 4.1 Федерального закона имеет ограниченный срок действия - до 31 декабря 2012 г., за исключением случаев, прямо предусмотренных этой же статьей.
Поскольку включение земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района Республики Татарстан не подпадает под случаи, для которых установлены иные сроки (до 31 декабря 2014 г., до 31 декабря 2016 г.), суд приходит к выводу о том, что 19 января 2013 г. Кабинет Министров Республики Татарстан не обладал полномочиями на принятие каких-либо решений в порядке, предусмотренном статьей 4.1 Федерального закона.
При этом суд исходит из буквального толкования вышеприведенных норм, установивших крайний срок для включения земельных участков в границы населенного пункта исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке статьи 4.1 Федерального закона, то есть для принятия соответствующего решения, а не для подачи заявления, которое само по себе не является включением земельного участка в границы населенного пункта. Из этого следует, что датой 31 декабря 2012 г. ограничен срок действия специального полномочия, по истечении которого наделенный им орган утрачивает право совершения юридически значимых действий по правилам статьи 4.1 Федерального закона, в том числе и по ранее поступившим заявлениям.
Позиция Кабинета Министров Республики Татарстан основана на том, что поступившее до 31 декабря 2012 г. заявление подлежало рассмотрению как ходатайство о переводе земель из одной категории в другую в двухмесячный срок, установленный для рассмотрения такого ходатайства, но по правилам о включении земельных участков в границы населенного пункта, действовавшим на момент подачи заявления. Это утверждение не может быть принято судом в качестве обоснования законности оспариваемого Постановления по следующим мотивам.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О порядке перевода земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Изменение категории земельного участка является следствием принятия решения о включении земельного участка в границы населенного пункта, в то же время федеральным законодательством не отождествляются процедуры перевода земельных участков из одной категории в другую и включения земельных участков в границы населенного пункта.
Так, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О порядке перевода земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" для каждой из этих процедур отдельно предусмотрены порядок выдвижения инициативы, форма обращения, требования к содержанию обращения и составу прилагаемых документов, порядок и сроки рассмотрения обращения, основания для отказа и содержание принятого решения. Возможность применения норм, регулирующих процедуру перевода земельного участка из одной категории в другую, к правоотношениям по включению земельного участка в границы населенного пункта из положений статьи 4.1 Федерального закона не вытекает.
В данном случае предметом рассмотрения является Постановление о включении земельного участка в границы населенного пункта, а не правовой акт о переводе земель из одной категории в другую. Заявление также подавалось на предмет включения земельного участка в границы населенного пункта. Следовательно, законом, подлежащим применению при принятии оспариваемого Постановления, являлся Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Однако этим законом не предусмотрены оговорки, позволяющие исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации применять правила статьи 4.1 после 31 декабря 2012 г., в том числе и в целях рассмотрения ранее поступивших заявлений.
Необходимость реализации Закона Республики Татарстан от 18 ноября 2011 г. № 90-ЗРТ "О внесении изменений в Земельный кодекс Республики Татарстан" также не дает оснований для вывода о правомерности принятия решения о включении земельного участка в границы населенного пункта за пределами срока действия специального полномочия, установленного федеральным законом. Истечение этого срока не исключает возможности включения земельного участка в границы населенного пункта путем утверждения соответствующих документов территориального планирования или внесения в них изменений.
Согласно части второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При таких обстоятельствах заявление прокурора Республики Татарстан подлежит удовлетворению, а Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 января 2013 г. № 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района" - признанию недействующим как принятое при отсутствии полномочий на включение земельных участков в границы населенного пункта.
Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 января 2013 г. № 18 "О включении земельного участка в границы д. Ярак-Чурма Балтасинского муниципального района".
Сообщение о решении подлежит опубликованию в "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан.

Судья
(подпись)
М.М.САЛЬНИКОВА

Решение вступило в законную силу 8 июня 2013 года.

Судья
М.М.САЛЬНИКОВА


------------------------------------------------------------------